您目前位置:社大首頁........更多社大發展文章按此社大的下一站-從夥伴政府及社大法制化談起

........更多社大發展文章按此

社大的下一站-從夥伴政府及社大法制化談起

社大的下一站-從夥伴政府及社大法制化談起

臺北市松山社區大學校長、社大全國促進會常務理事 / 蔡素貞
2012.05.09

1997年底黃武雄教授「社區大學芻議」一文喚起了關心教育的社會菁英及社運團體和青年啟動了社區大學運動,如今社大運動遍地開花迄今已成立百所。運動初期大家都充滿了理想,但相關配套政策並未規劃完善,像一部理想的拼裝車,先開上路再說,可是開了幾年後,許多零件許多問題一一浮現,要往下開,就需更新零件,否則將難以永續,無法長久。

14年來我們看到全台灣各地社區大學,在環境保護、環境教育、河川守護、建構地方學、社區關懷、審議民主、公民素養、農村議題、客家文化、原住民文化、公民媒體等方面也都拿出漂亮成績單,另外也適時的扮演著中央及地方政府單位與民間對話的理性對話平台的角色,全國社區大學除了外界所認為的成人終身學習的機構外,實質默默的在各地為建立台灣可傲視全球的軟實力。


•社大不僅可補正規教育之不足,台灣也可以有一條不同於正規學院的學習路線。
•正因社大這麼多年在社區和成人學員的經營,累積相當厚實的基礎,不然為何會有這麼多大學會搶著接辦社大?


不具備法人身份與獨立人格的社大
•社大現存問題其中最關鍵的是社大缺乏法制化,社大不具備法人身份,不具備獨立人格,常只是隸屬於基金會項下的一個業務,部分公部門主管機構更以招標委辦方式視社大為廠商。也由於社大不具備獨立人格,社大的發展端看背後承辦單位的運作、態度、以及對社大的想法與支持度。
•一般大學是法人,就算不是公立學校,仍有私校法,私校有其法人代表、董事會,不因個人行為受影響 ,但目前社大不是這樣,只要政府與基金會終止合約,這所社大(對基金會而言)就沒了。
•社區大學自2003年通過「終身學習法」後始有法源依據,但在此「搭便車」的立法過程中,社區大學僅被列在「非正規學習」的位階,且有關社大的條文只有一條,並無社區大學的專章,對已成立十餘年的全國社區大學規模及努力來說,實有從新檢視,或另立「全國社區大學設置條例」的必要 。
•社大的法制化是希望在終身學習法之下,有一個類似私校法的社大專章,可以成為社大辦學之法源依據,作為社大承辦者的法律保障,在中央或地方可以通過完善的社大發展自治條例及設置辦法, 辦法也需符膺雙向課責精神。

 

萬華社大事件背後凸顯的問題

•萬華事件凸顯出台灣社區大學運動的一些困境。首先是社區大學的財務周轉困境,各社區大學的經費普遍拮据,常無財力聘請專業會計人員,一不小心就可能陷入法律陷阱。
•事件處理的程式像對待偷工減料的工程弊案,缺乏辦教育應有的尊重。
•我們並非保證萬華社大財務無瑕。但是,我們期待政府要以辦教育的心態來對待民間辦學,不要只圖公部門方便而日漸腐蝕民間人士的積極性。
•平日視社大為廠商為專案承辦單位,出事時卻用一種準公務員、準公家機構的尺度對待,然而現在各社大本身卻連個法人都不是。
•社大若有專責的董監事會,所有資金就是校務基金,盈虧全都歸屬於校務基金內,更無任何轉入個人戶頭的理由,也沒有向基金會或個人周轉及墊支的需要,一切運作都在本校董監事會中。一切收支都可反映在校務基金內,透明度自然相對提高,而不像現在只是基金會部分業務的情況下,資金進出常有許多曖昧不明的空間或理由,而基金會也常被要求有責無權,社大賠錢要貼社大賺錢碰都不能碰,政府對基金會要求完全的課責,也是不公平的。

社大也需自律與接受外界檢驗
•社大經營希望可長可久,就必須將學校視為公有財,如此也才能符合推動法人化的實質精神,實現權責明晰。如同現有私校一般,所有盈餘應當全數用於校務發展用在課程、教師、學員服務、設施、學校環境各方面的投入,實現永續性。社大無法真正財務體制健全,正是因為現在這種承包業務的模式造成,社大走向法人化之後,財務也必然可以要求完全公開透明、接受檢驗,沒有模糊空間。社大若能法制化,自身要求財務透明化,才能可長可久。
•如社大現況,財務運作一層又一層,社大行政對校內對基金會那端永遠無法掌握,更難要求全盤透明化。
專案式的微薄補助 卻要以擬政府機構來檢視與監督
•目前的全國二十幾縣市,八十餘所社區大學總經費中央加地方不到三億。如要建構理想的終身學習社會,恐怕從扮演終身學習社會裡重要角色的全國社區大學來看,這個理想似乎越來越遙遠。
•如果政府將社大是視為一個專案一家廠商看待,那民間單位去標政府的一個專案,政府也只能針對專案本身、或補助金額範圍內進行課責,總不能無限上綱到整個母體都要接受課責,可是現在主管機構對社大就是這樣。
•目前針對社大的發展,基本上不提雙向課責問題,而大都是單向課責,直接將評鑑視為課責機制,以招標契約單向掐住社大咽喉。

招標式的委辦與評鑑方式
•雖然現在社大委辦招標不須比標金,不過也顯示出地方政府對社大辦理視同廠商投標公共工程,還有縣市出現過一年一標的社大委辦方式,這要承辦單位如何永續經營社大?政府自認使用招標是最能夠去除圖利之嫌的方式,公開評核可以免除爭議;但也有縣市是採委託辦理方式,民間承辦者不會承受標案期限的壓力。
•此外現下委辦方式的監督評鑑,對於社大的要求幾乎是無限上綱,包山包海,其精神不在輔導社大永續經營,不在建立社大的支持環境,不在協力與陪伴的精神,而只在監督與管理。

社大自治的精神
•行政規章中應該保留社大自治的精神,不應有太多行政的管控。當下主管機構一個社大業務承辦人員,用一封EMAIL,就可以對社大發號施令,指揮配合辦理各項業務,這不是平權的夥伴關係,這是上對下的對待方式。
•每一年度,政府可以規劃哪些政務是可以邀請社大共同推動,在雙方都有共識的前提下合作,是一種平等的伙伴關係,一種夥伴政府觀念。主管機關應該把社大當作伙伴,去思考社大可以協力推動哪些政策,不要只把社大當作政令宣導管道,找社大來背書、執行,而是要讓社大成為共同參與城市治理的角色,借民間力量協助政府施政,不要總是要求配合,用一種發號施令的口吻來命令社大。

社大發展自治條例修訂南北大不同
•臺南在修訂社大自治條例讓我們看到公私之互信協力及社群發展所扮演角色,台南版自治條例不淪為管理控制辦法 ,充分展現自治精神 , 重視民間參與力量及社大之永續發展。將社大視為夥伴關係 ,視為城市公共治理的重要夥伴,且將由臺南市政府率先頒與社大終身學習畢業證書回應市民的終身學習成就。
•但台北版呢,先不論其產生過程缺乏充分溝通與開放參與 ,也不論其內容格局限縮在行政管理居多;北市社大乃全國社大運動啟蒙地,且市民學習參與動力 ,社大間數 ,學員人數 ,相對資源 相較全國其他縣市條件是好的。但北市社大發展環境是否也展現出應有的格局與力量呢?
•社大發展自治條例既然攸關社大的永續經營,其修訂除應充分取得社大認同,更應廣邀各界聽取建言。透過「社區大學發展自治條例修訂與社區大學永續發展」相關座談會,邀請NGO、學界、社區、公部門一起集思廣益,跨域合作,修訂一部未來有助於社大發展,可以帶動城市進步的條例。

政府應建構完善終身教育系統 編列合理終身學習經費
•政府不願建立完善法制系統來架構終身學習,也不願調整經費比重投入更多,只看到教育部門大談大學如何進全球百大、十二年國教,卻嚴重忽視成人教育。我們看成人教育不是只有個人學習,還攸關國家穩定,是社會正義的象徵。前段的基礎教育,孩子基本上有父母供應,父母再窮也會盡量想辦法支持;成人的學習都要靠自己,大學畢業後,人生還有六十年,個人條件差異很大、社經地位不同,資源不足的人無法持續進修提高個人競爭力,結果就不只是失業,而是將會成為社會弱勢的一環。
•現在台灣投入終身教育的經費相較於基礎教育,明顯地太少,不符公平正義原則。終身教育經費應該要符合台灣社會現有人口結構,重新調整比例,不只是投入社大經營,而是建構完整的終身學習架構,法源、制度面的建立也是需要很多資源投入。
•人民納稅錢政府不用在終身學習,多用在殘補式的社會福利,為何不去提升成人的競爭力、就業力?去建構成人回流教育,使他們適應社會快速變遷。這種不確定的失業人口、社會邊緣人越來越多,就會帶來動盪,也是另一種社會不公義。

跟不上時代的終身教育體系
•在現今少子化高齡化社會現況下,終身教育更顯重要,在全世界都很受重視,在台灣我覺得是遠遠落後在正規教育後,連香港、澳門都有所謂終身學習架構,無論是職業訓鍊、或是正規教育體系的成果,都統合在一個系統,系統內所有學習成就的紀錄都可以用在就業、升遷上。連上海也開始推行 「學分銀行制」來做為成人的學習成就認可機制。臺灣缺乏國家對成人學習與資歷架構的規劃和認可,澳洲、歐盟、美國,甚至連香港,韓國都已完備。
•十四年前林清江部長提出的終身教育白皮書,像學習成就認證等內容,到現在都還沒能落實。終身學習法從2002年通過到現在,許多內容已不合時宜,修法進行也原地踏步,一直未能向前進展,有更宏觀的法源依據。政治口號上都說教育政策是百年大計,實際上我們看到的常是殘補式的政策,臺灣終身教育是跟不上社會的脈動。
•中央部會缺乏遠景,地方政府的教育規劃參差不齊,看待社大又像是對待一個承包廠商,社區大學在這樣的環境真不知要如何發展下去。要讓臺灣終身教育永續發展下去,終身學習的修法工作及社大的法制化的工作一定要進行。

公辦民營應有的精神
•現在世界趨勢是小而美的政府組織,希望多讓民間發揮力量,民間企業管理的方式與活力,在很多事務推動上比公部門綁手綁腳的規定能發揮更大效益。當時社區大學規劃公辦民營,無非就是希望用最少經費、資源就能夠推動社區大學,既然要借用民間力量,這樣的公辦民營就要有民營的精神。現在社大很多管理準則曖昧不清,偏向公辦的思考,對待社大,政府給社大的彈性需要多一些。
•政府對社大過多的管理,讓社大逐漸失去活力,所以我們希望能透過民間的力量去突破現狀,建構一完善公私協力的機制。

公私協力朝夥伴政府城市共治邁進
在當下各種嚴峻挑戰下,臺灣能不能成功面對永續未來,社大等民間力量的醞釀與行動力是關鍵之一,但我們也深深了解,若能公私協力、跨部會、跨領域來共同面對,集思廣益群策群力,才能更見成效,也才能讓台灣看見未來。際此,如何孕育更優質的社會資本,提高臺灣的軟實力,的確應該優先進行政府與民間的「關係再造」,講求「公部門與私部門的新平衡關係」,建構「夥伴政府」雙向關係網絡,才能增進集體福祉。而公私協力合作所涉及的信任、分工、責任、義務,都需要學習,才能為社群意識與夥伴關係打下良善基礎,也才能讓民間力量成為城市治理、國家面對未來最堅實的力量。

政府與民間關係再造
•1999英國工黨贏得大選後,梅傑政府就公佈 「現代化政府白皮書」的政治改革運動,強調行政效率與文官品質的提昇,以滿足人民需求為目標,講求公部門與私部門的新平衡關係,強調夥伴政府,希望能借重民間力量,轉化政府職能。到了布萊爾內閣就提出 「公民導向」施政理念,以傾聽人民心聲做為政府部門施政參據。
•這股行政變革,所謂小政府大社會趨勢,讓各國政府在治國上莫不尋求民間組織合作,當然政府與民間組織本質、條件都不同,要合作需有互信基礎與相互學習精神,才能做到資源連結,責任共承、利益共享。
•而這中間的磨合與互動介面,是需要培養,執政之主管機關更應主動展現包容接納的政治氣度,才能整合民間資源與力量。政府與民間需關係再造,讓彼此認知公私協力不僅止於減輕政府負擔,而是 在引進民間的活力與創新。而這股民間力量更有賴民間自我組織,第三部門、非營利組織、志工等社群的連結將能形塑一股強大的民間政府力量。

台灣民間力量才是國家真正的軟實力
•當下本國政府為達小政府精神,開始瘦身,透過政府組織再造,來解決機構龐大臃腫問題,但這並不是小政府大社會的真諦,唯有讓民間社會多元發展,發揮自治精神,承擔政府釋放出來的社會經營權,才是其核心。
•政府必須學習透過公私協力向民間做雙向交流、合作方式,才能匯聚共享性治理、共享性責任,也才能有共享性利益。但現下政府對民間社群的關係與態度,壓制了太多民間的活力與願力。「社群力量」絕對是國家面對未來挑戰唯一的活路。

社大如何發揮民間政府角色與力量
我們反思社大的委辦經營模式,政府將不易執行的業務轉移給民間辦理,希望能借重民間活力、專業力量與豐沛社會資源,協助推動終身教育,但卻拙於向民間學習,常將力量放在監督與考核,互信關係不足,更談不上夥伴關係。社大與政府如何做到責任共承、制度共管、雙向課責的協力機制是我們所樂見的,也才能更能進一步開創公私雙贏的新境界。當然政大黃秉德老師也不諱言:社大要成為夥伴政府城市共治角色時,也必須意識到自己是否有成為民間政府的準備與學習,針對這點社大內部治理與課程也要同步進行,要讓人對社大有更多信任,因此社大要思考,是不是能真正反應社區與社會需求。

大學的競爭與社大的自我堅持
面對越來越多大學投入社大的經營,如果社大未能堅持屬於自己的發展路線,很快社大就會全面大學化,社大在辦學上對於公共性、公民社會建構的課責必須把持住,否則論場地、師資、資源,一般大學都比現有社大強。現有民間社團辦理的社大唯一強過一般大學就是社區深耕、公民社會養成,一般大學在社會參與的行動及實踐上普遍是薄弱的,大都只有學習的功能,或當成推廣教育來辦理,所謂社大核心價值與精神,一般大學承辦的社大是不易達到的。未來社大想長遠發展,在台灣社會應提供一種互補的教育功能,在評鑑中除了課程設計、學員服務以外,必須著墨更多社區深耕和公共參與,這是社區大學重要的課責內容,不但公部門應該提出,社大也必須自我要求。

社大的下一站 路還很長
社大未來需公私協力一起來面對 共同來努力

QR CODE

頁首